Anasayfa Makaleler Makaleler İdari Vesayet - Mali Özerklik İlişkisi ve Belediyeler
  • İdari Vesayet - Mali Özerklik İlişkisi ve Belediyeler

I-İDARİ VESAYET-MALİ ÖZERKLİK İLİŞKİSİ

Yerel yönetim, ulusal ve bölgesel düzeyden daha küçük ölçekte seçilmiş organlarla yönetilen ve yönetim alanı içerisinde halkın yerel ihtiyaçlarını karşılamakla yükümlü olan bir yönetim türüdür. Tanımdan anlaşılacağı gibi yerel yönetimler merkezi yönetim ile kamu görevlerini paylaşmaktadır.

İşte bu görev paylaşımı sonucunda yerel yönetimler kendilerine bırakılan görevleri yerine getirirken, merkez ile yerel yönetim kuruluşları arasında çelişkileri önlemek ve devletin birliği ile kamu hizmetlerinin devamlılığını sağlama amacıyla yerinden yönetimlerin yürütme kararlarını denetlemek ve bozabilmek yetkisi idari vesayet olarak tanımlanmaktadır~
Kamu görevlerinin yerine getirilmesi ancak belli bir mali kaynakla mümkün olabileceğinden, kamu gelirlerin paylaşımını da gerekli kılmaktadır.. Çünkü her görevin gerçekleştirilmesi bir gideri gerektirmektedir. Federal devletlerde bu paylaşım anayasa tarafından garanti edilmiştir. Üniter devlet sistemine sahip olan ülkelerde ise merkezi yönetim, yerel yönetimlerle ilgili görevler ve bu görevleri yerine getirmede kullanılacak mali kaynakları yasalarla belirlemektedir.
Yerel yönetimlerin bu görevleri yerine getirmek için ayrı bir bütçeye ve karar mekanizmalarına sahip olmaları yerel özerklik olarak adlandırılmaktadır.Yerel özerklik idari vesayet ile ters orantılıdır. İdari vesayet arttıkça yerel özerklik azalmaktadır. Özerklik tanımından anlaşılabileceği gibi yerel özerkliği idari ve mali özerlik olarak iki açıdan ele almak mümkündür. İdari özerklik özerk kuruluşların kendi karar organları ile serbestçe karar alabilmelerini ifade ederken mali özerklik bu kuruluşların ayrı gelir kaynaklarına sahip olmaları ve yasal düzenlemeler çevresinde kendi organlarının kararlarına dayanarak harcama yapabilmelerini öngörür. Özerk bir idare kendi organlarıyla serbestçe aldığı kararları sorumluluklarıyla orantılı öz gelir kaynaklarına sahip olmaksızın uygulayamaz. Bu nedenle idari ve mali özerklik birbirini tamamlamaktadır.

II-MALİ ÖZERKLİĞİN TÜRLERİ VE SINIRLARI
Birçok ülkede yerel yönetimler, devletin gelirlerinden ya da vergilerinden bir bölümünü paylaşmaktadır. Bu makalede devletin ana gelir kaynağı olan vergilerin yönetimler arasında bölüşümü ele alınacaktır.
Yönetimler arası vergi bölüşümü dört temel sınıfa ayrılabilir:
1.Bağımsız Vergileme Yetkisinin Verilmesi: Bu yöntemde yerel yönetimler hiçbir kısıtlamaya tabi tutulmaksızın tam bir vergileme yetkisine sahiptirler. Bağımsız bir vergi yetkisinden anlaşılması gereken yerel yönetimin kendi başına vergi takdir edebilmesi, takdir ettiği bu verginin oranını belirleyebilmesi ve nihayet vergiyi tahsil edebilmesidir. Bu sistemde yerel yönetimler mali ihtiyaçlarına uygun bir şekilde vergi kaynağı bulabilmekte ve sunulan hizmetlerin vergi ödeyicilerin (yerel halkın) tercihlerine uygun olması sağlanmaktadır. Bu açıdan bakıldığında bağımsız vergi sistemi ile hem yerel yönetimlerin bağımsızlığı hem de ekonomik etkinlik sağlanmaktadır.
Bağımsız vergileme yetkisinin bu avantajına karşılık vergi sisteminde birliği bozması, gelişmişlik düzeyleri farklı yerel yönetimler arasında gelir eşitliğini gidermek için merkezi yönetimin fona ihtiyacı olması gibi nedenlerle tam bağımsız vergilendirme yetkisinin yerel yönetimlere verilmesi sakıncalıdır.
Bağımlılık Sistemi: Bu sistemde vergi gelirlerinin büyük bir kısmı merkezi yönetimde toplanmakta yerel yönetimlere sadece küçük bazı yerel vergiler ve harçlar bırakılmaktadır. Bu nedenle yerel hizmetlerin finansmanı için yerel yönetimler merkezi idareden gelecek bağış ve yardımlara veya kendilerine tahsis edilen paylara gereksinim duymaktadır. Tabiatıyla böyle bir sistemde mali özerklikten zayıf düzeydedir ve yerel yönetimlerin merkezi idarenin müdahalesinden uzak faaliyette bulunmaları oldukça güçtür.
Yerel yönetimlerin özerkliğini kısıtlaması yanında bağımlılık sisteminin ekonomik etkinlik bakımından da mahsurları vardır. Bu sistemde yerel hizmetler merkezden ayrılan kaynaklarla finanse edildiğinden bir bölgede oturan vergi mükellefleri ile bunların yararlandığı hizmet miktarı arasında fark oluşmakta, kamu hizmetlerinden yararlananlara bu harcamaların maliyeti ödettirilememektedir. Bu durum yerel idarecilerde popülist harcama eğiliminin görülmesine neden olarak kıt kaynakların etkin kullanılmasını engellemektedir.
Ayırma Sistemi:Bu sistemde her idare kendi gelir kaynağına sahiptir ve bu nedenle farklı idarelerin aynı kaynağa başvurma ihtimali yoktur. Böylelikle yerel yönetimlerin mali özerkliği kuvvetlendirilmiş olmaktadır. Ancak uygulamada yerel yönetimlere bırakılan vergilerde tam tasarruf hakkı verilmektedir. Türkiye de emlak vergileri bu duruma örnek gösterilebilir.Emlak vergisi oranları merkezi hükümet tarafından belirlenmekte ancak tahsilatı yerel yönetimlerce yapılmaktadır.
Merkezi yönetim vergi paylaşımı sırasında genellikle verimi yüksek vergileri kendi üzerine almakta verimi düşük vergileri ise yerel yönetimlere bırakmaktadır. Öte yandan vergi paylaşımında vergi türüne göre verginin yerel yönetimlere bırakılıp bırakılmaması değişiklik arzetmektedir. Litaratürde kurumlar vergisi,gümrük vergisi, gelir vergisi gibi gelirlerin merkezi yönetime, emlak vergileri motorlu taşıt vergileri gibi gelirlerin ise yerel yönetimlere bırakılmasına sıcak bakılmaktadır. Buna göre idarelerarası mali güç ve sorumluluklarla ilgili olarak, merkezi hükümetlerin üç temel bütçe amacından (ekonomik büyüme, gelir dağılımı ve kaynakların tahsisi) sadece kaynakların tahsisi ile ilgili görevler, yerel yönetimlere verilebilir.
Gümrük vergisi dış ticaret politikasına kurumlar vergisi istikrar politikasına gelir vergisi ise hem istikrar politikalarına hem de gelir dağılım politikalarına tesir etmektedir. Yani bu vergilerin merkezi hükümet ve ulusal ekonomi politikaları açısından önemi büyüktür. Öte yandan bu vergilerin tamamen yerel yönetimlere bırakılması yerel yönetimler için beklenen olumlu mali gelişmeleri sağlamayabilir. Örneğin gelir vergisi bölgedeki sektörel gelişmelerine ve bölge ekonomisindeki konjoktüre önemli ölçüde bağlıdır. Bu vergi gelirindeki dalgalanmalar yerel yönetimleri olumsuz etkileyebilir. Yine katma değer vergisinin yerel yönetimlere bırakılması durumunda yerel yönetimler bu vergide kaçağı önlemek için kendi sınırlarına adeta gümrük dairesi gibi çalışacak vergi kontrol ofisleri kurmak durumunda kalacaklardır. Emlak vergisi, harçlar, şerefiyeler, motorlu taşıtlar vergileri ise yerel vergiler için daha uygun olmaktadır. Bunlardan emlak vergisi idareler arası akışkanlığının olmaması ve verginin izlenmesi ile ilgili maliyetlerinin düşük olması nedeniyle yerel yönetimlere tahsis edilebilecek en uygun vergi türüdür.
Yerel yönetimlerle merkezi hükümet arasında vergi geliri bölüşümüne ilişkin
dört temel yöntemden söz edilebilir.
Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi: Bu sistemde gelir kaynaklarının paylaşımı yerine bazı yöntemler esas alınarak vergi hasılatı paylaşılmaktadır. Vergi gelirlerinden pay verilmesi sisteminde çeşitli yöntemler olmakla birlikte bunlardan özellikle Avrupa’da en sık kullanılan yöntem ek oran yöntemidir.Yöntemde yerel yönetimlere merkezi yönetim tarafından tahsil edilen bazı vergilere geliri kendilerine ait olmak üzere yüzde olarak belli bir vergi ilave etme yetkisinin verilmesidir. İlave edilecek tutar yerel yönetim tarafından saptanırken bu ilave miktarın tahsili merkezi yönetim tarafından yapılır ve yerel yönetime transfer edilir.

III-Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliği
III.1 Türkiye’de Mali Kaynakların Paylaşımına Esas Hukuki Düzenlemeler

İdareler arasındaki sorumlulukların ve mali kaynakların paylaşımı ile ilgili esaslar; anayasal düzenlemeler, yerel yönetimlerin kuruluşları ile ilgili kendi yasaları, Bakanlar Kurulu’na verilen düzenleme yetkilerinin kullanılmasıyla getirilen uygulamalar, bütçe yasalarının merkezi hükümete verdiği harcama yetkileri ve vergi gelirlerinden verilecek paylar ile ilgili özel yasalarda düzenlenmektedir.
1982 Anayasası’nda yerel yönetimlere ilişkin düzenlemeler 123. ve 127. maddelerde düzenlenmiştir. Anayasa’nın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden idare ve yerinden idare esaslarına dayandığı belirtildikten sonra “Mahalli İdareler” başlığını taşıyan 127. maddesinde şu ifadeler yer almaktadır: “Mahalli İdareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmuş ve esasları kanunla belirtilen ve karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.”…“Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.”…“ Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.”“... Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.”
Türkiye’deki yerel yönetim sistemi, yerel yönetimlere sınırsız bir vergilendirme yetkisi tanımamaktadır. Anayasa’nın 73 ve 74. maddelerinde yetkileri kısıtlayıcı ve sınırlandırıcı hükümler içermektedir. Türkiye’deki yerel yönetimlerin kendilerine bazı vergileri toplama yetkisi verilse de vergi matrahında, oranında, istisna ve muafiyetlerde değişiklik yapabilme gibi hukuki tasarruflarda bulunamamaktadırlar.Anayasa’nın 73. maddesine göre:“Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.” Buna göre, yasa yapma yetkisi sadece yasama organına verildiği için, yerel yönetimler vergi yasası çıkarma yetkisine sahip değildir. Yerel idare vergileri, yasama organı tarafından çıkarılan yasalara dayalı olarak tahsil edilen vergilerdir. Yine dördüncü fıkra hükmüne göre; “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi Bakanlar Kurulu’na verilebilir” denilmiştir.

III.2 Yerel Yönetimlerin Kamu Sektörü İçerisindeki Ağırlığı

Türkiye’de genel olarak yerel yönetimler ve özelde belediyelerin kamu sektörü içerisindeki payının, yerel yönetimlerin görev ve sorumlulukları ile Avrupa’da yerel yönetimlerin kamu sektörü içerisindeki payları göz önüne alındığında oldukça düşük olduğu anlaşılmaktadır.
Türkiye’de yerel yönetimlerin kamu sektörü içerisindeki payını ölçmek için GSMH ve bütçe içerisindeki paylara bakıldığında yerel yönetim gelirlerinin GSMH’ye oranı sadece %2 iken bu gelirlerin bütçeye oranı %12’dir. Yerel yönetimlerin ve bu yönetimlerin içinde belediyelerin toplam devlet gelirleri içerisindeki payının düşüklüğü yanında yerel yönetimlerin gelir kompozisyonları içerisinde merkezi hükümetten yapılan gelir transferlerinin büyük bir pay tutması yerel yönetimlerin mali özerklik alanını daraltmaktadır. Özellikle yerel yönetimlerin genel bütçe vergi gelirlerinden alacakları payın anayasa değil yasa hükmüyle düzenlenebilmesi mali özerkliği zedeleyici bir durumdur. Çünkü, bu durumda yerel yönetimlerin vergi gelirlerinden alacağı pay, bütçe kanunun içerisinde basit çoğunluğa dayanılarak yapılacak küçük bir düzenlemeyle değiştirilebilmektedir.

IV- Sonuç

Türkiye Cumhuriyeti anayasasının 127. maddesinde yerel yönetimlerin sorumluluklarını yerine getirebilmeleri için yeterli gelir kaynak sağlanması hususunda iki önemli ilke bulunmaktadır.
127. maddede“Mahalli idarelerin kuruluş görevleri ile yetkileri yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir” ve “…Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” denmektedir. Anayasanın 73. maddesinde ise “vergi,resim harç ve benzeri mali yükümlülükler yasayla konulur,değiştirilir veya kaldırılır” denmektedir. Buna göre kanun yapma ve yasama yetkisi sadece Türkiye Büyük Millet Meclisinde olduğundan yerel yönetimleri vergi kanunu çıkaramadıklarından tam bir mali özerkliğe sahip oldukları söylenemez.Bu nedenle yerel yönetimlerin mali güçleri önemli ölçüde merkezi hükümetin çizdiği yasal çerçeveye ve merkezi vergi gelirlerinden vereceği paya bağlı olmaktadır.
Konu belediyeler düzeyinde incelenirse, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile ülkemizde belediyelere oldukça geniş yetkiler tanınmasına karşılık gelir kaynaklarının oldukça sınırlı olduğu görülmektedir. Belediyeler matrahı ve oranları merkezi yönetimce belirlenen yerel vergileri tahsil etmektedirler. Öte yandan belediyelere tahsilatı bırakılan vergilerin verimlilikleri de oldukça düşüktür. Gerçekten Türkiye Avrupa Birliği ülkeleri içerisinde yerel yönetimlerin gelirlerinin hem bütçeye hem de GSMH’ya oranı bakımından en düşük ülkelerden biridir. Bu durumun Anayasamızda Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda yer alan yerel yönetimlere, ulusal ekonomik politika çerçevesinde serbestçe kullanabilecekleri yeterli mali kaynak sağlanmalıdır” ilkesine uygun olmadığı açıktır.
Türkiye’de belediyelerin mali özerkliği hem belediye bütçelerinin merkezi hükümet bütçesine oranını arttırıcı hem de belediyelerin, emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi gibi yerel düzeyde uygulanması ekonomik etkinlik bakımından uygun olan vergiler üzerinde belli sınırlar içerisinde ek vergi oranı konulabilmesine imkan tanıyarak, belediyelerin birbirleriyle hizmet rekabetine girmelerini sağlayacak düzenlemelerle güçlendirilmek durumundadır.

KAYNAKLAR:
Ahmet ULUSOY,Tekin ALDEMİR “Mahalli İdareler”, Seçkin, Ankara,2006

Deniz SAYIN, “Avrupa Birliği ve Yerel Yönetimler” içinde “Avrupa Birliği Sürecinde Yerel Yönetimler ve Temel Yasalarda Değişim”, Türkiye Belediyeler Birliği, Ankara,2005

Süreyya SAKINÇ, “Yerel Yönetimler Ekonomisi” Emek, Manisa,2001

Süreyya SAKINÇ “Vergilendirme Yetkisinin İdarelerarası Tahsisi ve Türkiye Uygulaması” Maliye Sempozyumu, Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi, No:12 :105-1